DIPLOMOVÁ PRÁCE: SPRÁVA NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Právnická fakulta Masarykovy Univerzity v Brně
Bakalářské studium - Místní správa
SPRÁVA NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Vedoucí diplomové práce :
Doc. JUDr. Petr Průcha CSc.
Vypracoval :
František Stárek
Brno květen 1996
Prohlašuji,
že jsem diplomovou práci na téma Správa na úseku shro-mažďování vypracoval samostatně a použil jen pramenů, které v práci uvádím.
V Brně 2. května 1996
ÚVOD
V souladu s tématem své diplomové práce - "Správa na úseku shromažďování" jsem celou problematiku pojal v širším kontextu společenských věd a následně tomuto pojetí podřídil i strukturu práce.
V části první jsem se pokusil o zhodnocení některých aspektů shromažďování z hlediska společenského, historického a mezinárodního.
V části druhé jsem provedl rozbor současné právní úpravy včetně ústavního zakotvení, orgánů činných v oblasti shromažďování a vymezení shromažďování v teorii správního práva.
Konečně v části třetí jsem zhodnotil důsledky závěrů částí předcho- zích a navrhl jsem směry možné další právní úpravy shromažďování.
V práci je chápáno shromažďování vždy jakožto pokojné, tzn. bez zbraní a násilí, ale ani zde neexistuje ostrá hranice, např. muži kmene Zuulů nosí oštěp jako součást svého kroje, asi tak jako je u nás užívána kravata, často se to stává v JAR předmětem střetů s policií. Naproti tomu lze jen těžko uvěřit příslušníkům hnutí skinheads, že jdou právě z ba-seballu a že si proto nesou baseballové pálky na shromáždění svých odpůrců. Stanovení hranice pokojného shromažďování by však bylo asi předmětem jiného zkoumání, pro tuto práci budu uvažovat pokojné shromažďování tak, jak je obecně chápáno.
ČÁST PRVNÍ
INSTITUT SHROMAŽĎOVÁNÍ
Z HLEDISKA OSTATNÍCH
SPOLEČENSKÝCH VĚD
Právo jakožto společenská věda není v celém systému společenských věd izolováno, ale je do tohoto systému organicky začleněno, což s sebou přináší množství zpětných vazeb, na některé z nich jsem se pokusil v této části poukázat. První vztah, kterému jsem věnoval pozornost v kapitole I., spočívá ve vztahu právního institutu shromažďování k ostatním společenským vědám, zejména k politologii. Další vztah popsaný v ka- pitole II. je vztah historický a konečně posledním vztahem zkoumaným v kapitole III. je mezinárodní aspekt shromažďování.
KAPITOLA I.
NĚKTERÉ SPOLEČENSKÉ ASPEKTY
SHROMAŽĎOVÁNÍ
Právo na pokojné shromažďování je jedním ze základních práv ob-čanů demokratické společnosti. Z historickoprávního hlediska lze konstatovat, že míra omezení shromažďovacího práva je významným ukazatelem míry omezení občanských práv obecně a v konečném důsledku je možno podle míry omezení tohoto práva hodnotit i úroveň demokratičnosti toho kterého státního útvaru.
Jako příklad lze uvést takzvaný "pendrekový zákon" z února l989. Šlo o zákonné opatření předsednictva FS ČSSR (10/1989), které novelizovalo zákon o přečinech tím, že byla mimo jiné zvýšena horní hranice odnětí svobody na šest měsíců, respektive peněžní trest zvýšen na 2O.OOO Kčs. To hrozilo tomu, kdo "se účastní akce narušující veřejný pořádek nebo k takové akci vyzývá nebo ji podporuje nebo při ní neuposlechne výzvy veřejného činitele k zachování veřejného pořádku nebo k takovému neuposlechnutí jiného vybízí." (1) Byl to jeden z po- sledních pokusů tehdejšího vedení státu o zastavení a zvrat objektiv- ního společenského vývoje. Zde si lze položit otázku, co je na volném uplatňování svobody shromažďování tak nebezpečné pro nedemokratické režimy, že tuto svobodu v takové míře omezují. Odpověď spatřuji ve vysoké nebezpečnosti jakéhokoliv svobodného projevu občanů, který by mohl učinit zjevnou lživou podstatu základní premisy každé diktatury, že totiž vládne z vůle a pověření občanů.
Nedemokratické režimy mají vždy snahu mít občany trvale pod kontrolou, což je v oblasti shromažďování řešeno organizováním všech veřejných vystoupení státem nebo provládními společensko-politickými uskupeními tak, aby bylo možno řídit jejich průběh v souladu se státní politikou a potlačováním ostatních hromadných vystoupení občanů jakožto protispolečenských.
Na tomto místě si dovolím krátkou úvahu týkající se jednoho z as-pektů svobody shromažďování, který podle mého názoru klíčovým způsobem ovlivňuje vztah každého nedemokratického režimu k tomuto právu.
Jedním z poznatků policejní praxe při násilném potlačování hro-madných protispolečenských vystoupení osob je, že jestliže shromáždění dosáhne určitého počtu účastníků (konkrétně asi okolo třiceti tisíc), pak již není možné zabránit průběhu shromáždění policejními metodami, neboť ty vedou ke značným počtům zranění a úmrtí účastníků, což ve spojení s mezinárodní publicitou ohrožuje režim více než průběh shromáždění. Příkladem vědomého nerespektování tohoto poznatku je například průběh a výsledky potlačení shromáždění na náměstí Tchien-an-men v čínském Pekingu v červnu 1989.
Logickým závěrem těchto faktů je, že dojde-li ke konání proti-totalitního shromáždění ve shora uvedeném rozsahu, pak to v konečném důsledku zpravidla vždy znamená dílčí neúspěch nedemokratického režimu bez ohledu na způsob průběhu shromáždění, a to s příslušnými vnitropolitickými a mezinárodními důsledky.
Zde tedy vidím jeden z hlavních důvodů potlačování shromažďo- vacího práva administrativními metodami, například prohlášením skuteč-ností politicky nepříjemných státu za skutečnosti ohrožující veřejný pořádek či mravnost. A to při absenci možnosti přezkoumání rozhodnutí nezávislou institucí.
Tento závěr je potvrzen i průběhem změn v zemích bývalého socia-listického tábora v roce 1989, kdy se navenek tyto změny zpravidla započaly rozsáhlými shromážděními občanů v úmyslu projevit nesouhlas se stávajícím režimem.
Domnívám se, že tento vztah mezi mírou omezení shromažďovacího práva a úrovní demokracie je obecně platný a trvalý. V České republice se tento aspekt jeví v současné společenské situaci a za současné právní úpravy uspokojivě vyřešen. Spolu s aplikací svobody shromažďování vyvstávají však nové problémy doprovázející praktický výkon shromažďovacího práva dle platné zákonné úpravy.
Ve sdělovacích prostředcích se v nedávné době objevily informace, že v Ústí nad Labem začala mezi politickými subjekty "válka o náměstí". Klub angažovaných nestraníků si zamluvil Ústecké centrum do roku 2046, Komunistická strana Čech a Moravy si zamluvila Mírové a Lidické náměstí od roku 2047 do roku 3000 a deklaruje, že zde bude konat každodenní shromáždění od 8 do 16 hodin. Ale i jiné politické subjekty nezůstaly stranou, byť se omezily na výhodná místa v období předvolební kampaně. Například v Ostravě si Masarykovo náměstí zadaly strany volební koalice na celou předvolební kampaň.
Z uvedeného vyplývá, že určitým administrativním postupem lze zabránit subjektu, který má zájem o shromažďování v určitý čas na určitém místě, toto shromáždění uskutečnit. Zdá se, že jde o určitou nedokonalost v současném shromažďovacím zákoně.
Problematika ochrany ústavních institucí před shromážděními v jejich bezprostřední blízkosti je podle mého názoru rovněž ne zcela dořešena. A to jak po formální, tak po věcné stránce. Zákaz shromažďování v blízkosti Ústavního soudu je řešen v zákoně o Ústavním soudu, zatímco zákaz shromažďování u Poslanecké sněmovny je řešen v zákoně o shromažďování. Další ústavní instituce - vláda, prezident - tímto právem vybaveny nejsou.
Závěrem této kapitoly lze konstatovat, že shromažďovací právo je jedním ze základních občanských práv a spolu s nimi jedním ze základních pilířů demokracie, vyžaduje však velmi přesnou právní úpravu, aby nemohlo docházet jak k jeho zneužití, tak ani k rušení tohoto práva třetími subjekty.
- - -
Citace použitá v kapitole I. :
(1) Zákon č. 150/1969 Sb, o přečinech, § 6
KAPITOLA II.
VYBRANÉ OTÁZKY HISTORICKÉHO VÝVOJE
INSTITUTU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Prvním zákonem, který upravil shromažďovací právo na našem území, byl zákon z roku 1867. "Zákonem shromažďovacím č. 135/1867 bylo povoleno konat shromáždění, přičemž až na nepatrné výjimky (schůze voličů, "veřejné radovánky", svatební průvody, procesí, poutě a náboženské slavnosti) muselo být každé shromáždění ohlášeno policii nejméně tři dny předem.
Zákon rozlišoval mezi shromážděním lidu, všeobecně přístupným shromážděním a shromážděním omezeným na zvané hosty. Smysl zákona spočíval v tom, že dával právo policejním úřadům zakázat shromáždění -jejichž účel odporuje zákonu trestnímu, nebo jichž odbývání ohrožuje veřejnou bezpečnost, nebo veřejné blaho -...policie měla právo vysílat své zástupce do shromáždění a v případech potřeby shromáždění rozpustit."(1)
Václav Vaněček řadí tento zákon do kontextu prosincové ústa-vy, která deklarovala některá základní lidská práva. "Buržoazně demokratický ráz Předlitavska, tak jak vyšlo z úprav provedených r.1867, dokreslovaly dva zákony, jež k souboru prosincové ústavy formálně nenáležely, ale materiálně byly jejím doplňkem, ať byly vydány o něco dříve, totiž 15. listopadu 1867. Byl to spolkový zákon (č.134 Ř.z.) a zákon o právu shromažďovacím (č. 135 Ř.z.), oba převzaté pak i po roce 1918 buržoazním Československem." (2)
Dále však podotýká: "...dovedla buržoazie a její přisluhovači ve stát-ním aparátu obrátit proti lidu různá ustanovení zákonů spolčovacího a shromažďovacího z r.1867..." (3) Když pomineme povinnou normalizační rétoriku, můžeme souhlasit s tím, že v případech, kdy Rakousko-uherská státní správa chtěla potlačit výkon shromažďovacího práva, měla k tomu i v tomto zákoně a zejména v užívané praxi účinné nástroje. To do- kumentuje například služební instrukce pro četnictvo k zákonu o četnictvu z r. 1894, kde se důsledně rozlišuje mezi shromážděním a srocením lidu. "Při shromáždění lidu, aneb při jiných větších schůzích lidu má se četník zachovávati dle zvláštního nařízení od služebního úřadu mu daného. Kdykoli četník následkem výtržnosti musí zakročiti, má nejprve hlavní původce odstraniti, jiné pak účastníky přátelským domlouváním utišiti. Při shluknutí lidu má četník rychle uvážiti, zdali sám bude s to, aby - neuškodě vážnosti své - sběhnutí zastavil, aneb lid k rozejítí přiměl, my- slí-li, že by k tomu nestačil, má požádati svého velitele, aneb stráže v místě se nacházející, aneb starostu obecního o posilu." (4)
Na jiném místě zmíněná příručka podává přesný návod, jak má s takovýmto srocením četnictvo naložit. "Dozví-li se četnická stanice, že větší množství lidu ruší veřejný pokoj, vytáhne veškeré mužstvo stanice pod vedením velitele stanice, který má vydati náboje a přesvědčiti se o dobrém stavu zbraní, na místo činu a postaví se před zástup lidu ve přiměřené vzdálenosti, podle možnosti krytými zády. Zástup tento budiž - jménem zákona - s poukázáním k následkům a k tomu, že jinak se zbraně užije, vyzván, aby se rozešel. Zároveň ustanoví velitel stanice několik obratných silných četníků, aby použili příležitosti a zatkli vůdce a nejhorší křiklouny.
Jestliže by vyzvání, aby zástup se rozešel, nebylo uposlechnuto, vy-čistí se místo útokem bodákovým a zatknou se dle možností přitom vůdcové a původcové, nebo nejzuřivější rušitelé pokoje.
Jestliže by však zástup počal útočiti proti četníkům zbraněmi nebo nástroji, nebo náčiním bezpečnost těla ohrožujícími a jestliže by tím četníci octli se v tísni největší, tedy co možná po předcházejícím oznámení, že zbraně bude upotřebeno, budiž k povelu reglementárnímu velitele stanice užito zbraně střelné, podle bodu 112 a 115 řádu cvičebného. Přitom buďte na mušku vzati vůdcové a původcové neb nejnebezpečnější zprotivilci, což velitel při míření ještě může oznámit. Dětí, žen, starců budiž při takovýchto příležitostech co možná šetřeno.
V pádu, že by četnictvo muselo ustoupiti - což je vždy velmi povážlivé - staň se to dle způsobu harcovníků. Ovšem jest třeba, by při takovém ústupu četníci palbu z pušek udržovali." (5)
Tato instrukce zůstala v platnosti v nově vzniklém Československu. Zdá se, že byla přesným scénářem k události u duchcovského viaduktu později masově propagandisticky zneužité. Po roce 1918 byla praxe v oblasti uplatnění shromažďovacího práva poměrně liberální a dochází k uzákonění institutu ochrany shromáždění před rušivými elementy. Stalo se tak zákonem 309 ze dne 12. srpna 1921 proti útisku a na ochranu svobody ve shromáždění, kde se v § 4. odst. 1 praví: "Kdo úmyslně sám, nebo ve spojení s jinými zmaří nebo ruší shromáždění v zákoně svolané, zabráněním nebo ztěžováním přístupu osobám oprávněným k účastenství, neoprávněným vniknutím, zatlačením osob přítomných aneb osob k řízení a zachování pořádku povolaných anebo neuposlechnutím jejich formálních nařízení, vztahujících se ke průběhu shromáždění, bude potrestán soudem pro přestupek vězením od jednoho týdne do tří měsíců." (6) Zde se stát staví do role ochránce shromáždění před jinými subjekty, které by chtěly shromáždění rozrušovat.
Dále tehdejší zákonodárství upravilo místa, kde není možné shro-máždění konat, a to v okolí sněmovny a senátu. Zákon 325 z roku 1920 o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění praví v § 75, odstavec 4: "Ve dny, kdy zasedá sněmovna, nebo některý sněmovní výbor, nejsou v obvodu jednoho kilometru od budovy, kde sněmovna (výbor) zasedá, dovoleny na místech sloužících veřejné dopravě ani schůze, ani jakékoli průvody." (7) Obdobně v zákoně 326 z roku 1920 o jednacím řádu senátu Národního shromáždění v § 74, odstavec 4 se praví: "Ve dny, kdy zasedá senát, nebo některý senátní výbor, nejsou v obvodu jednoho kilometru od budovy, kde senát (výbor) zasedá, dovoleny na místech sloužících veřejné dopravě ani schůze, ani jakékoli průvody."(8) Obvod o poloměru jeden kilometr je značně rozsáhlý a při četnějších zasedáních obou komor patrně značnou měrou eliminoval jakákoliv shromáždění v centru Prahy.
Až zřízení protektorátu Čechy a Morava znamenalo zásadní obrat. Událostmi kolem 28. října 1939 a pohřbu studenta Opletala dala německá okupační moc jasně najevo, jak bude postupovat proti shromážděním, která jí nejsou vhod. A to přestože zákonodárství první republiky nadále formálně platilo.
V krátkém období po druhé světové válce začaly demokratické prin-cipy aspoň v takové míře, jak to poválečná situace dovolovala, opět zakořeňovat. Únor 1948 ukončil pozitivní vývoj a zajímavé je, že první oběť, právě tak jako při nástupu fašismu i při komunistickém převratu, byl účastník shromáždění studentů, které rozehnaly Lidové milice v Praze v Nerudově ulici. Shromažďování doznalo velmi rychle zásadních změn. V tzv. Ústavě 9. května je shromažďovací svoboda deklarovaná v § 24 : "Právo shromažďovací a spolčovací se zaručuje, pokud se tím neohrožuje lidově demokratické zřízení, nebo veřejný pokoj a řád. Výkon tohoto práva upravují zákony." (9)
Slibovaná úprava byla provedena v roce 1951 zákonem č. 68, který stanoví v oddíle o shromažďování: "§ 6. Ve shodě se zájmy pracujícího lidu je občanům zaručen výkon shromažďovacího práva, pokud se tím neohrožuje lidově demokratické zřízení, nebo veřejný pokoj a řád. § 7. Svolavatelé shromáždění a členové jeho předsednictva se starají o udržení pořádku ve shromáždění, každý jeho účastník je povinen dbát jejich pořádkových pokynů. § 8 - společné ustanovení. Ministr vnitra se zmocňuje, aby v dohodě se zúčastněnými členy vlády vydal podrobné předpisy provedení tohoto zákona." (10)
Ministr vnitra tak skutečně učinil vyhláškou 320 ze dne 20. září 1951, která v § 6 praví: "Stát lidové demokracie rozšiřuje shromažďovací svobodu pracujícího lidu na míru, která za kapitalismu nebyla nikdy možná. Péče o shromáždění však vyžaduje, aby národní výbory věděly o jejich konání." (11)
Vyhláška v podstatě umožňuje konání shromáždění v režii organi-zací a spolků bez omezení. V § 10 však upravuje: "V ostatních případech lze pořádat shromáždění, ohlásí-li se týden předem okresnímu národnímu výboru s udáním programu shromáždění a místa a doby jeho konání..."(12) Další pojistkou proti konání nevítaných shromáždění byl zde i § 12: "nedotčen zůstává § 5 zákona č. 56/1950 Sb., o provozu na veřejných silnicích, podle něhož je pořádání podniků na veřejných silnicích a v jejich sousedství třeba povolení, jestliže by provozem těchto podniků mohla býti ohrožena bezpečnost, nebo plynulost silničního provozu." (13) Jestliže jsem se zmínil o tom, že organizace měly poměrně širokou svobodu konat shromáždění, je na tomto místě nutné ozřejmit, jak tato vyhláška organizace chápe. Ty jsou definovány v § 1 citované vyhlášky: "Pracující lid se sdružuje v dobrovolných organizacích (dále jen "organizace") k činné účasti na všestranném rozvoji svých společenských a kulturních zájmů, aby tím pomáhal uskutečnit přechod od kapitalismu k socia- lismu v nerozborné jednotě dělníků, rolníků a pracující inteligence." (14)
Výsledkem určitého uvolnění v roce 1968 byl v oblasti úpravy shromažďovacího práva paradoxně zákon, který toto právo dočasně omezil, respektive umožnil okresním národním výborům za stanovených podmínek zakázat veřejné shromáždění, manifestaci, nebo průvod, popřípadě je rozpustit. Šlo o zákon č. 126 z roku 1968 o některých přechodných opatřeních k upevnění veřejného pořádku: "Okresní národní výbor může zakázat, případně rozpustit veřejné shromáždění, manifestaci a průvod (dále jen "veřejné shromáždění"),
a) jestliže zaměření, nebo průběh veřejného shromáždění by mohl narušit důležité zahraničně politické zájmy státu,
b) jestliže by konání veřejného shromáždění bylo v rozporu se zákonem, bylo zaměřeno proti socialistickému řádu, nebo by jinak ohrozilo veřejný pořádek.” (15)
Přechodnost tohoto ustanovení byla však dlouhá jako normalizace sama a zrušeno bylo až v roce 1990.
V období normalizace byl výrazným bodem Helsinský dokument, v němž se signatářské státy dohodly, že do svého právního systému včlení mimo jiné i mezinárodní pakt o občanských a politických právech. To se stalo vyhláškou ministra zahraničních věcí, ze dne 10. května 1976, která ve svém článku 21 praví: "Uznává se právo na pokojné shromažďování, výkon tohoto práva nesmí být žádným způsobem omezován, s výjimkami jež stanoví zákon a jež jsou nutné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti nebo veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví, nebo morálky, nebo ochrany práv a svobod jiných." (16) Tato vyhláška odstartovala koordinované snahy o prosazení základních lidských práv v naší společnosti, čehož výrazem byla zejména Charta 77.
V roce 1987 požádala Charta 77 o povolení veřejného shromáždění ke Dni lidských práv na Staroměstském náměstí. Bylo jí to zamítnuto rozhodnutím odboru vnitřních věcí ONV v Praze 1. "...Výkon shromažďovacího práva zaručený československým právním řádem je podle ust. § 6 zák. č. 68/1951 Sb.přípustný za podmínky, že shromáždění neohrozí veřejný pokoj a řád. Vzhedem k tomu, že svolavatelé nejsou sdruženi v žádné dobrovolné organizaci, ani spolku, ve smyslu zák. č. 68/1951 Sb., nemohou jako soukromé osoby zajistit zachování veřejného pořádku v době konání manifestace podle ust. § 7 uvedeného zákona. Na tuto okolnost sami poukázali ve svém ohlášení. Povinnosti svolavatelů udržet pořádek ve shromáždění a zabezpečit, aby každý účastník shromáždění dbal jejich pořádkových pokynů, se nelze zbavit přenášením odpovědnosti na orgány Veřejné bezpečnosti, jejichž ochranu svolavatelé požadují. V daném případě tedy není splněna podmínka stanovená v ustanovení § 6 cit. zákona. Odbor vnitřních věcí ONV v Praze 1 proto ve smyslu ust. § 1 písm. b) zák. č. 126/1968 Sb. konání ohlášené mani-festace zakázal.
Vedoucí odboru: JUDr. Eva Baráková"(17)
Výrazem politického taktizování byla v roce 1988 jediná povolená manifestace v období totality ke Dni lidských práv, kterou režim nerežíroval. Ta však svou svobodou projevu jedonoznačně vybočila z toho, co byl režim schopen tolerovat, a proto hodnotil tento ústupek spíše jako chybu.
Masové uplatnění shromažďovacího práva bylo impulsem k samotné změně politických poměrů v naší zemi. Výrazem toho se stal zákon o shromažďování číslo 84 z roku 1990, který byl jedním z prvních zákonů, jenž významným způsobem posunul naše zákonodárství směrem k vy- jádření demokratických principů.
- - -
Citace použité v kapitole II. :
(1) Malý K., Sivák F. - Dějiny státu a práva v českých zemích a na Slovensku do r.1918. Praha 1992, str. 487 a n.
(2) Vaněček V. - Dějiny státu a práva v Československu, Praha 1975, str. 344.
(3) Tamtéž, str.384.
(4) Zákon o četnictvu a služební instrukce pro četnictvo, Brno 1919, str.55, § 93.
(5) Tamtéž, str. 41 a n., § 66.
(6) Zákon č. 309/1921 Sb, proti útisku a na ochranu svobody ve shromáždění, § 4. odstavec 1.
(7) Zákon č. 325/1920 Sb, o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění, § 75, odstavec 4.
(8) Zákon č. 326/1920 Sb, o jednacím řádu Senátu Národního shromáždění, § 74, odstavec 4.
(9) Ústavní zákon 150/1948 Sb, § 24, odstavec 1,2.
(10) Zákon č. 68/1951 Sb, o dobrovolných organizacích a shro-mažděních, § 68.
(11) Vyhláška 320/1951 Sb, o dobrovolných organizacích a shro-mažděních, § 6.
(12) Tamtéž, § 10.
(13) Tamtéž, § 12.
(14) Tamtéž, § 1.
(15) Zákon č. 126/1968 Sb o některých přechodných opatřeních k upevnění veřejného pořádku, § 1.
(16) Vyhláška 120/1976 Sb ministra zahraničních věcí o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, článek 21.
(17) Rozhodnutí odboru vnitřních věcí Obvodního národního výboru v Praze 1, ze dne 4. prosince 1987.
KAPITOLA III.
DÍLČÍ MEZINÁRODNÍ ASPEKTY INSTITUTU
SHROMAŽĎOVÁNÍ
Závěrečný akt Helsinského dokumentu podepsaný všemi evropskými státy, USA a Kanadou v roce 1975 stanoví povinnost signatářských zemí uvést do svého právního systému mezinárodní pakty, mimo jiné i úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod. V té je právo na shromažďování upraveno článkem 11:
"1.Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory, nebo vstupovat do nich.
2. Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení, kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepoko-jům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákoných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy."(1)
O politických konsekvencích jsem se již zmínil v předchozí kapitole a jak se zdá, zůstává ochrana shromažďovacího práva v mezinárodním hledisku zejména ochranou proti třetím subjektům znemožňujícím uplatnění práva na pokojné shromažďování. Příkladem je jednání Evropské komise pro lidská práva a Evropského soudu pro lidská práva. "V souladu s článkem 11 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv má každý právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými...
..V případě Plattform "Arzte fur das Leben" c/a Rakousko bylo stěžovatelem sdružení zvané "Plattform...(viz výše)". Šlo o sdružení lékařů bojujících proti umělému přerušení těhotenství a usilujících o reformu rakouských právních předpisů upravujících tuto problematiku. V letech 1980 a 1982 uspořádalo sdružení dvě demonstrace, které byly narušeny kontrademonstracemi navzdory přítomnosti policie.
První demonstrace se uskutečnila v prosinci v městě Stadl-Paura. Sdružení mělo v plánu uspořádat po bohoslužbách v městském kostele pochod k ordinaci místního lékaře, provádějícího umělá přerušení těhotenství. V souladu s platným zákonem o shromažďování z roku 1953 vyrozumělo sdružení o připravované demonstraci příslušný policejní orgán. Policie neměla proti uspořádání demonstrace námitky a udělila jejím účastníkům povolení k použití veřejné silnice. Současně však musela policie zakázat jiné demonstrace plánované na stejný den, které jí byly ohlášeny později zastánci umělého přerušení těhotenství.
Protože se organizátoři obávali, že i přes to by mohlo dojít k in- cidentům, snažili se krátce před zahájením pochodu změnit původní program, a to v dohodě s místními orgány.
Organizátoři se vzdali myšlenky demonstrovat před ordinací míst-ního lékaře provádějícího umělá přerušení těhotenství a namísto toho se rozhodli uskutečnit pochod k oltáři přichystanému na kopci vzdáleném několik set metrů od kostela a uspořádat zde náboženský obřad.
Zástupci policie upozornili organizátory demonstrace, že většina policistů již byla rozmístěna podél původně plánované trasy a že nová trasa není vhodná - s ohledem na konfiguraci terénu - pro policejní kontrolu průvodu. Policie neodmítla poskytnout ochranu, avšak upozornila, že bez ohledu na zvolenou trasu nebude možné zabránit kontrademonstrantům v házení vajec a v narušování pochodu a náboženského obřadu.
Během mše se velké množství kontrademonstrantů shromáždilo před kostelem, aniž by byli rozehnáni policií. Narušovali pochod k oltáři na nedalekém kopci tím, že se vmísili mezi demonstranty a křikem jim bránili v odříkávání modliteb. Totéž se odehrálo při bohoslužbách pod širým nebem: asi pět set lidí se pokoušelo přerušit užívání reproduktorů za současného házení vejci a drny na demonstranty.
Ke konci demonstrace, kdy vášně dosáhly vrcholu a hrozily změnit se ve fyzické násilí, speciální policejní jednotky - které dosud přihlížely, aniž by zasáhly - vytvořily mezi oběma opozičními skupinami kordon a umožnili průvodu demonstrantů vrátit se do kostela.
V lednu 1981 si sdružení "Plattform..." podalo disciplinární stížnost (Dienstaufsichtsbeschwerde), v níž uvedlo, že místní policie selhala při poskytování náležité ochrany demonstrantů. Příslušný zemský policejní orgán však usoudil, že postupu místní policie při demnostraci nelze nic vytknout a rozhodl, že proti jejím příslušníkům nenařídí žádná disciplinární opatření. Přitom bylo konstatováno, že bylo značně obtížné chránit demonstranty před verbálními útoky a před házením vejci, tím však demonstranti neutrpěli žádnou fyzickou škodu. Tím, že v tomto ohledu zůstala nečinná, zabránila policie možným větším škodám.
Sdružení "Plattform..." poté podalo ústavní stížnost (Verfas-sungsbeschwerde) k rakouskému Ústavnímu soudu, ve stížnosti bylo uvedeno, že místní orgány svou pasivitou umožnily porušení svobody shromažďování a náboženských obřadů.
V prosinci 1981 Ústavní soud vyslechl několik svědků a v březnu 1982 vynesl výrok, že v daném případě není příslušný rozhodnout, a prohlásil stížnost sdružení "Plattform..." za nepřípustnou.
Další demonstraci proti umělému přerušení těhotenství uspořádalo sdružení "Plattform..." v Salzburku před katedrálou v květnu 1982, a to po předchozím udělení souhlasu ze strany policie. Týž den se mělo na stejném místě konat shromáždění Socialistické strany Rakouska, které však nebylo povoleno, protože příslušnou žádost o povolení obdržela policie až po žádosti sdružení "Plattform...".
Demonstrace započala ve 14.15 hod. a skončila asi po hodině modlitbami v katedrále. Okolo 13.30 hod. se shromáždilo před katedrálou asi tři sta lidí, vykřikujících slogany a nadávky proti sdružení "Plattform..." a jeho myšlence. Policie vytvořila kolem demonstrantů - příslušníků sdružení kordon, aby je chránila před případnými přímými útoky.
Další starosti způsobili policistům přívrženci extrémní pravicové strany NDP, kteří vykřikovali slogany na podporu sdružení "Plattform...". Policie požádala předsedu sdružení, aby tyto demonstranty vyzval k rozchodu - to se však minulo účinkem.
Aby zabránila narušení náboženského obřadu, policie prostor před katedrálou vyklidila.
Po těchto incidentech již sdružení "Plattform..." nepodalo žádnou stížnost či žalobu, a to s ohledem na nedávné rozhodnutí Ústavního soudu o předchozí demonstraci ve Stadl-Paura.
Ve své stížnosti adresované Evropské komisi pro lidská práva sdru-žení "Plattform..." uvedlo, že se mu nedostává náležité policejní ochrany během demonstrací, které uspořádalo v prosinci 1980 ve městě Stadl-Paura a v květnu 1982 v Salzburku, a že tak došlo k porušení článku 9, 10, 11 a 13 úmluvy.
Komise shledala stížnosti na porušení článku 9, 10 a 11 nepří-pustnými a stížnost na porušení článku 13 přípustnou. Poté postoupila případ k dalšímu jednání Evropskému soudu pro lidská práva.
Rakouská vláda ve svém stanovisku uvedla, že článek 11 úmluvy nezakládá pozitivní závazek chránit demonstranty. Svobodu pokojného shromažďování upravenou článkem 12 rakouského základního zákona z r.1867 je třeba chápat tak, že chrání jedince před přímým zásahem státu.
Na rozdíl od jiných ustanovení úmluvy a rakouské Ústavy se článek 11 neaplikuje na vztahy mezi jedinci. Výběr prostředků, jež mají být použity v konkrétním případě, podléhá volné úvaze státních orgánů. Ve svém rozhodnutí o přípustnosti z října 1985 se komise obšírně zabývá otázkou, zda článek 11 vyžaduje od státu, aby chránil demonstrace před osobami, které se je snaží narušit. Na tuto otázku dala komise kladnou odpověď.
Soud již dále nerozvíjel obecnou teorii o pozitivních zásazích, jež mohou vyplynout z úmluvy, ale nicméně musel podat interpretaci článku 11 úmluvy.
Demonstrace může být nepříjemná nebo urážet osoby nesouhlasící s názory, jež zastávají demonstranti. Účastníci demonstrace však musí mít možnost demonstrovat bez obavy, že budou fyzicky napadeni jejich odpůrci, takovéto obavy by mohly vést k odrazení sdružení nebo jiných skupin, podporujících společné ideje nebo zájmy, od svobodného vyjadřování názorů na kontraversní problémy. V demokratickém zřízení není možné rozšiřovat právo na kontrademonstrace do té míry, aby bránilo výkonu práva na demonstracích.
Skutečnou, efektivní svobodu pokojného shromažďování nelze redukovat na pouhou povinnost státu nezasáhnout, čistě negativní pojetí by nebylo slučitelné s předmětem a účelem článku 11 úmluvy. Obdobně jako článek 8, též článek 11 někdy vyžaduje, aby bylo přijato pozitivní opatření, a to i v oblasti vztahů mezi jednotlivci, je-li toho zapotřebí (viz mutatis mutandis rozsudek Evr. soudu pro lidská práva ve věci X a Y c/a Nizozemsko z roku 1985, A-91, § 23).
I když je povinností smluvních států úmluvy přijmout rozumná a přiměřená opatření na ochranu pokojného průběhu demonstrace, nemohou zde převzít absolutní garanci a mají široký prostor pro volnou úvahu, pokud jde o výběr prostředků, jichž je třeba použít (viz mutatis mutandis rozsudky Evr. soudu pro lidská práva ve věci Abdulaziz, Cabales a Balkandali z roku 1985, A-94, § 67 a ve věci Rees z roku 1986, A-106, §§ 35-37). Zde je závazkem státu podle článku 11 Úmluvy povinnost přijmout opatření a nikoli dosáhnout výsledku. V daném případě zůstala policie podle sdružení "Plattform..." zcela pasivní během obou výše uvedených demonstrací. Vláda a Komise s tímto tvrzením nesouhlasily, podle jejich názoru by nebyla bývala přímá intervence policie ospravedlnitelná, neboť zde nedošlo k vážným útokům na demonstranty, a byla by mohla vyprovokovat fyzické násilí. Pokud jde o incident ve Stadl-Pauera v prosinci 1980, soud připomněl, že obě demonstrace plánované zastánci umělého přerušení těhotenství, jež se měly konat ve stejný čas a na stejném místě jako demonstrace sdružení "Platform...", byly zakázány. Podél původně plánované trasy byl rozmístěn velký počet policistů a představitelé policie neodmítli sdružení ochranu ani poté, kdy se rozhodlo trasu změnit. Nebyla přitom způsobena žádná škoda, ani nedošlo k vážnějším střetům. Kontrademonstranti vyvolávali slogany, mávali vlajkami a házeli vejci nebo drny trávy, což nebránilo ani průvodu ani náboženskému obřadu v jejich normálním průběhu a zakončení. Mezi opoziční skupiny demostrantů se vklínily speciální policejní jednotky.
Pokud jde o salzburskou demonstraci v roce 1982, organizátoři pro ni zvolili 1. Máj, den tradičního průvodu socialistů, který musel být zrušen - pokud jde o prostranství před katedrálou - protože sdružení "Plattform..." oznámilo demonstraci dříve. Na místo demonstrace byly vyslány stovky policistů, kteří separovali demonstranty od kontrademonstrantů. Později bylo náměstí vyklizeno, aby nedošlo k narušení náboženského obřadu.
Z výše uvedeného jasně vyplývá, že rakouské orgány přijaly ro-zumná a přiměřená opatření.
Proto soud shledal stížnost na porušení článku 11 Úmluvy nepo-dloženou. (Blíže viz rozsudek Evr.soudu pro lidská práva ve věci Plattform "Arzte fur das Leben" c/a Rakousko z roku 1988, A-139.) . (2)
Z uvedeného příkladu vyplývá, že stát je povinen vytvořit takové podmínky, aby shromáždění mohlo být nerušeně uskutečněno. V pod- mínkách České republiky je aktuální znemožňování shromáždění administrativním způsobem, jak jsem se o tom zmínil v kapitole I.. Lze si představit, že by se před mezinárodní soud pro lidská práva mohl dostat případ, kdy by jeden subjekt žaloval stát za to, že mu nebylo umožněno shromáždění v určitém místě a určitém čase, přestože se tam žádné jiné shromáždění nekonalo. Příslušný orgán státní správy by však rozhodl v souladu se zákonem, neboť na tentýž čas a místo bylo již jiným subjektem shromáždění oznámeno. Při dlouhodobém opakování takovéhoto stavu se lze domnívat, že jde pouze o formu administrativního znemožnění shormáždění třetím subjektem.
- - -
Citace použité v kapitole III. :
(1) Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, článek 11.
(2) Čapek J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva. Praha Linde 1995, str. 498 a n.
ČÁST DRUHÁ
SPRÁVA NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
A PLATNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA
INSTITUTU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Tato část obsahuje jádro mé diplomové práce, tedy vymezení pojmu státní správy na úseků shromažďování z hlediska systému správního práva (kapitola IV.), ústavní zakotvení institutu shromažďování a orgány působící v souvislosti se shromažďováním (kapitola V.) a především v současnosti platnou právní úpravu shromažďování s podrobnějším rozborem jednotlivých institutů (kapitola VI.).
KAPITOLA IV.
VYMEZENÍ POJMU STÁTNÍ SPRÁVY
NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Z HLEDISKA SYSTÉMU SPRÁVNÍHO PRÁVA
V systému správního práva tvořeném obecnou částí, zvláštní částí a částí procesně právní je nutno místo shromažďovacího práva hledat v části zvláštní, tedy v části "zahrnující hmotně právní úpravu jednotlivých úseků a oblastí veřejné správy, t.j. vymezující v relaci na právní postavení subjektů veřejné správy podmínky a předpoklady realizace práv a povinností adresátů veřejnosprávního působení, na těchto úsecích či v těchto oblastech".(1)
Zvláštní část správního práva pak lze rozčlenit na několik větších úseků podle druhu státní správy, tedy na státní správu na úseku tzv. "politickém", tzv. "ekonomickém" a tzv. "sociálně kulturním". Pokud se jedná o státní správu na úseku "politickém", pak tím mám na mysli historicky vzniklý úsek státní správy, kdy v průběhu dějin "bylo rozčlenění veřejné správy na pět základních odvětví, která dnes již můžeme nazvat odvětvími klasickými. Byla to správa finanční, správa obrany země, správa zahraniční, správa justiční a správa vnitřní, která zahrnovala část státní správy po odečtení obsahu prvých čtyř uvedených odvětví. "(2)
Odvětví vnitřní správy je tedy současnou právní vědou vyme- zeno negativně na základě vymezení tzv. "politického" úseku státní správy.
Pro úplnost je ještě nutné z takto vymezeného odvětví oddělit oblast státní správy na úseku policie, neboť ta se konstituovala oddělením od tohoto odvětví. Jestliže máme nyní vymezeno odvětví vnitřní správy jako celek, pak místo práva shromažďovacího se nalézá v tomto odvětví, a to tak, že :
"...obsah vnitřní správy je možno rozdělit na čtyři skupiny společenských vztahů upravených normami správního práva :
1.zabezpečení osobního stavu obyvatelstva (jméno, matriky, evidence obyvatel - hlášení pobytu, občanské průkazy, cestovní doklady, pobyt cizinců, uprchlíci, státní občanství),
2.právo sdružovací a shromažďovací,
3.archivnictví,
4.územní členění státu, státní symboly, sčítání lidu."(3)
Shromažďovací právo je tedy v systému správního práva zařazeno ve zvláštní části správního práva hmotného, a to v úseku státní správy tzv. "politické", konkrétně v oboru správy vnitřní.
- - -
Citace použité v kapitole IV. :
(1) Průcha P., Základy správního práva a veřejné správy - obecná část Masarykova univerzita v Brně, 1994, str.13.
(2) Kolektiv, Základy správního práva a veřejné správy - zvláštní část - 1.díl, Masarykova univerzita v Brně, 1994, str.5.
(3) Tamtéž, str.5-6.
KAPITOLA V.
ÚSTAVNÍ ZAKOTVENÍ INSTITUTU SHROMAŽĎOVÁNÍ
A ORGÁNY PŮSOBÍCÍ V SOUVISLOSTI SE
SHROMAŽĎOVÁNÍM
Oddíl první
Ústavní zakotvení shromažďovacího práva
Ústavní zakotvení shromažďovacího práva je započato v čl. 3 ústav-ního zákona ČNR č. 1/1993 Sb. - Ústavě České republiky, který stanoví, že :
"Součástí ústavního pořádku České republiky je Listina základních práv a svobod."
V usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., kterým se vyhlašuje Listina základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku České republiky, se v Hlavě druhé, oddílu druhém ustanovení čl. 19 stanoví, že :
"(1) Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno.
(2) Toto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy." (1)
Pokud se tedy týká ústavního zakotvení shromažďovacího práva, pak lze i s ohledem na to, co bylo řečeno v úvodu této práce, konstatovat, že shromažďovací právo je v Ústavě České republiky zakotveno jakožto jedno ze základních politických práv a že Českou republiku lze z tohoto hlediska řadit mezi státy s demokratickým uspořádáním.
Oddíl druhý
Struktura orgánů působících v souvislosti se
shromažďovacím právem
Zákon č.84/1990 Sb. vzhledem k době svého vzniku zmiňuje jakožto orgány státní správy na úseku shromažďování :
- Veřejnou bezpečnost, - obecné soudy,
- národní výbory, - Ústavní soud.
- obecní policii,
1. Veřejná bezpečnost
Místo Veřejné bezpečnosti v současné době zaujímá Policie ČR, jejiž činnost je upravena v zákoně č. 283/1991 Sb.
Ze strukturálního hlediska se bude jednat především o útvary zabýva-jící se pořádkovou službou na úrovni základních útvarů. Těmito útvary budou tedy především místní (městské, obvodní, železniční, dálniční, Metro, poříční) oddělení (oddíly) Policie ČR, dále půjde jednak o útvary Policie ČR na úrovni okresních ředitelství a v případech shromáždění nejrozsáhlejších i o útvary Policie ČR na úrovni krajských ředitelství. V souvislosti se shromážděními lze předpokládat i činnost některých specializovaných útvarů Policie ČR, jako jsou například jízdní oddíly vybavené koňmi a zásahové jednotky (pohotovostní motorizované jednotky nebo roty rychlého zásahu).
Útvary vyššího typu a s vyšší úrovní výzbroje obdobné například bývalému Pohotovostnímu pluku VB MV ČSR (nebo dokonce divize KGB F. E. Dzeržinského v Moskvě) nejsou v současné době v souladu s de-mokratickým charakterem státu vytvářeny.
2. Národní výbory
Úkoly bývalých národních výborů na úseku shromažďování plní místní obecní úřady na základě přeneseného výkonu státní správy a na úrovni okresů tyto úkoly plní okresní úřady nebo úřady jim na roveň postavené.
Z hlediska určení místní příslušnosti orgánu státní správy je zá-kladním pramenem zákon ČNR č. 94/1990 Sb. o působnosti národních výborů při provádění některých ustanovení zákona o právu shromažďovacím. Citovaný zákon ve svém ustanovení § 1 uvádí, že :
"(1) Působnost ve věcech práva shromažďovacího podle zvláštního předpisu vykonává místní národní výbor, v jehož územním obvodu se má shromáždění konat.
(2) Pokud místo konání shromáždění má přesahovat územní obvod obce, vykonává působnost podle odstavce 1 okresní národní výbor, v jehož územním obvodu se má shromáždění konat."(2)
Toto ustanovení je v současné době nutno vykládat s ohledem na shora uvedené změny názvů orgánů státní správy a orgánů vykonávajících přenesenou působnost výkonu státní správy.
3. Obecní policie
V souvislosti s realizací shromažďování nelze vyloučit činnost obecní policie zřízené dle zákona č.553/1991 Sb. v návaznosti na ustanovení zákona č. 367/1990 Sb. o obecním zřízení (zejména ustanovení §§ 2,3,14 a 27).
4. Obecné soudy a Ústavní soud
Pokud se týká úlohy obecných soudů a Ústavního soudu v souvis- losti se shromažďováním, pak tato otázka bude podrobněji rozebrána v následující kapitole.
- - -
Citace použité v kapitole V. :
(1) Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., kterým se vyhlašuje Listina základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku České republiky, článek 19.
(2) Zákon č. 94/1990 Sb. o působnosti národních výborů, § 1.
KAPITOLA VI.
SOUČASNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA
INSTITUTU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Oddíl první
Právní instituty shromažďovacího práva
Základním pramenem právní úpravy shromažďovacího práva je zákon č.84/1990 Sb. o právu shromažďovacím ve znění zákona č. 175/1990 Sb. (dále jen "zákon"). Zákon upravuje právní instituty shromažďovacího práva, kterými jsou zejména :
1. Právo občanů pokojně se shromažďovat,
přičemž toto právo nemůže být v zásadě až na několik zákonných výjimek buď omezeno nebo jinak podmíněno (§ 1 a následující zákona).
2. Institut svolavatele shromáždění,
kterým musí být občan starší 18 let nebo československá (nyní česká) právnická osoba nebo skupina osob (§ 3 zákona). "Občanem se v těchto ustanoveních rozumí jak československý státní občan, tak i cizinec, kterému je třeba v souladu s mezinárodními závazky státu na území ČSSR poskytnout právo shromažďovací ve stejném rozsahu." (1) Naproti tomu u právnických osob je toto právo omezeno výhradně na právnické osoby české. V případě skupiny osob lze na základě analogie s úpravou práva sdružovacího usuzovat, že v nejméně tříčlenné skupině musí být alespoň jedna osoba starší 18 let.
3. Institut oznámení shromáždění,
neboli institut podmínění konání shromáždění platným oznámením, neboť "realizace shromažďovacího práva je založena na tzv. oznamovacím principu. V některých případech zákon tuto povinnost nepředepisuje. Jedná se o shromáždění členů právnických osob, procesí, poutě a jiná církevní shromáždění, shromáždění v obydlích občanů a shromáždění jmenovitě pozvaných osob v uzavřených prostorách."(2) (viz §4 odst.1 zákona.)
Zákon stanoví formu a obsah oznámení v ustanovení § 5, kde dále stanoví postup orgánu státní správy při neúplnosti a nepřesnosti oznámení, a to pod sankcí neplatnosti oznámení. Oznamovací princip umožňuje využití práva shromažďovacího podstatně více než dříve platný princip povolovací a je jedním ze znaků demokratického právního řádu.
Nesplnění oznamovací povinnosti nebo neplatnost oznámení nemá za následek nemožnost konat shromáždění, které může proběhnout, pokud nejsou obecné důvody pro zákaz konání shromáždění, avšak svolavatelé se tímto jednáním dopouštějí přestupku proti právu shromažďovacímu ve smyslu ustanovení § 14, odst.1 zákona.
4. Institut zákazu konání shromáždění na určitých místech, v určitou dobu a za určitým účelem.
Tento institut spočívá v tom, že shromáždění na určitých místech, v určitou dobu a za určitým účelem :
a) jsou zakázána ze zákona,
b) správní orgán je musí zakázat,
c) správní orgán je musí zakázat s výjimkou případů, kdy navrhne svolavateli jinou dobu nebo místo konání,
d) správní orgán je může zakázat.
4. a) - doba konání shromáždění
Pokud se týká doby konání shromáždění, pak zákon umožňuje zakázat konání shromáždění, pokud se ve stejnou dobu (samozřejmě na stejném místě) má konat dříve oznámené shromáždění a mezi svolavateli nedošlo k dohodě (§ 10, odst.2, písm. b) zákona). Na tomto místě si dovolím upozornit na ojedinělý a zajímavý institut losování, který nastupuje v případě nemožnosti zjištění časové priority mezi oznámeními. Dále pak zákon umožňuje uložit ukončení konání shromáždění svolavateli tak, aby nedošlo k nepřiměřenému rušení nočního klidu (§ 9 zákona), a možnost stanovení doby, kdy se shromáždění konaná bez oznamování na místě k tomu určeném nesmí konat (§ 4, odst.3 zákona).
4. b) - místo konání shromáždění
Pokud se týká místa konání shromáždění, pak zákon :
a) zakazuje konání shromáždění v okruhu 100 m od budov zákonodárných sborů nebo od míst, kde tyto sbory jednají. Tento zákaz je rozšířen ustanovením § 25 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu České republiky i na budovy Ústavního soudu a místa, kde jedná.
Zde bych chtěl poukázat na určitou disproporci, neboť shora uvedená omezení se vztahují pouze na orgán moci zákonodárné a částečně na vrcholný orgán moci soudní, avšak je opomenut Nejvyšší soud ČR, prezident ČR a dále pak orgány moci výkonné, především vláda ČR. Řešení této otázky by se podle mého názoru mělo stát předmětem legislativních úvah zákonodárce.
Zajímavou je i otázka vymezení stometrového okruhu a důvodu stanovení této konkrétní vzdálenosti. Nelze vyloučit, že tato vzdálenost má svůj původ v hlasových a fyzických schopnostech osob a má zřejmě chránit stanovené orgány a jejich sídla jednak před akustickými dopady shromáždění a jednak snad i před dopady předmětů vržených účastníky shromáždění.
Tuto vzdálenost lze srovnat i s tisícimetrovou vzdáleností uvedenou v kapitole III. této práce, která by ovšem toto vysvětlení neumožňovala (s výjimkou obavy zákonodárce z použití střelných zbraní účastníky shromáždění, což by ovšem bylo rovněž vyvráceno obvyklou dohledností v místech pořádání demonstrací, tedy zpravidla v městské zástavbě, a takticko-technickými daty ručních střelných zbraní, které většinou vedení palby na takovéto vzdálenosti nejsou schopny). Určitým nedostatkem je dle mého názoru z procesního hlediska i označení takto vytýčeného okruhu, který by měl být viditelně ohraničen z důvodu naprosté jednoznačnosti průběhu hranice okruhu,
b) ukládá správnímu orgánu zakázat konání shromáždění s výjimkou případů, kdy navrhne svolavateli jinou dobu nebo místo konání a tento je akceptuje. Správní orgán v tomto případě konání shromáždění zakáže, jestliže se má konat na místě, kde by účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví, nebo se na stejném místě má podle dříve doručeného oznámení konat jiné shromáždění a mezi svolavateli nedošlo k dohodě o úpravě doby jeho konání (§ 10, odst.2 zákona),
c) umožňuje správnímu orgánu zakázat konání shromáždění s výjimkou případů, kdy navrhne svolavateli jinou dobu nebo místo konání a tento je akceptuje. Správní orgán v tomto případě konání shromáždění zakáže, má-li být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, lze-li bez nepřiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění (§ 10, odst.3 zákona),
4. c) - účel konání shromáždění
pokud se týká účelu konání shromáždění, pak zákon ukládá správnímu orgánu zakázat konání shromáždění, jestliže by oznámený účel shromáždění směřoval k výzvě popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů; dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti nebo jinak porušovat ústavu a zákony (§ 10, odst.1 zákona).
5. Institut trestního práva správního,
tedy skutková podstata přestupku proti právu shromažďovacímu, která je popsána v ustanovení § 14 zákona. Zde pouze pokládám za vhodné konstatovat, že ve srovnání se sankcemi za některé jiné podle mého názoru méně závažné přestupky se mi sankce pokuty do výše 1.000,-Kč nejeví nikterak citelnou. Pro úplnost zde chci uvést skutkovou podstatu ustanovení § 238a zákona č. 140/1961 Sb. - trestního zákona pojmeno-vanou "porušování svobody sdružování a shromažďování", namířenou proti každému, kdo jiného násilím, pohrůžkou násilí nebo pohrůžkou jiné těžké újmy omezujeve výkonu jeho shromažďovacího práva (odst. 1) nebo kdo se v souvislosti se shromážděním, které podléhá oznamovací povinnosti, násilím nebo pohrůžkou bezprostředního násilí protiví pořádkovým opatřením svolavatele nebo určených pořadatelů takového shromáždění (odst. 2).
6. Institut rozpuštění shromáždění,
který bude popsán v následujícím oddílu týkajícím se právního režimu realizace veřejné správy na úseku shromažďovacího práva.
Oddíl druhý
Průběh realizace shromažďovacího práva
a právní režim realizace veřejné správy
na úseku shromažďovacího práva
Jestliže se tedy nyní pokusím popsat průběh realizace shro-mažďovacího práva, pak realizace počíná existencí výše popsaného právního institutu svolavatele a splněním oznamovací povinnosti, pokud shromáždění této povinnosti podléhá s tím, že svolavatel a následně i ostatní účastníci jsou povinni dbát zákazu shromáždění na určitých místech a v určitou dobu tak, jak je shora uvedeno.
Svolavatelům i účastníkům shromáždění vyplývají ze zákona určitá práva a povinnosti, při jejichž neplnění se vystavují nebezpečí naplnění skutkové podstaty přestupku proti právu shromažďovacímu nebo některých dalších přestupků, případně i skutkové podstaty některého trestného činu.
Základními oprávněními svolavatele podle zákona (§ 6) jsou :
a) oprávnění činit všechna opatření ke svolání shromáždění, tedy
- v souladu s oznámeným účelem shromáždění osobně či písemně nebo jinak zvát k účasti na něm,
- právo, aby pozvání na shromáždění bylo ve vhodném čase vyhlášeno místním rozhlasem,
b) právo požádat národní výbor nebo příslušný útvar Policie ČR, aby shromáždění byla poskytnuta ochrana,
c) právo vydávat přímo nebo s pomocí pořadatelů účastníkům pokyny k zajištění řádného průběhu shromáždění.
Základními povinnostmi svolavatele podle zákona (§ 6) jsou :
a) poskytnout národnímu výboru na jeho žádost součinnost nezbytnou k zajištění řádného průběhu shromáždění a splnit povinnosti stanovené zvláštními právními předpisy,
b) zajistit potřebný počet způsobilých pořadatelů starších 18 let,
c) řídit průběh shromáždění tak, aby se podstatně neodchylovalo od účelu shromáždění uvedeného v oznámení,
d) dávat závazné pokyny pořadatelům,
e) dbát o pokojný průběh shromáždění a činit opatření, aby nebyl narušován,
f) shromáždění ukončit.
Základními povinnostmi účastníků podle zákona (§ 7) jsou :
a) povinnost dbát pokynů svolavatele a pořadatelů a zdržet se všeho, co by narušilo řádný a pokojný průběh shromáždění,
b) povinnost se po ukončení shromáždění pokojně rozejít. Je-li shromáždění rozpuštěno, jsou povinni neprodleně opustit místo shromáždění. V rozchodu jim nesmí být žádným způsobem bráněno.
c) zákaz účastníkům mít u sebe střelné zbraně nebo výbušniny. Rovněž nesmějí mít u sebe jiné předměty, jimiž lze ublížit na zdraví, lze-li z okolností nebo z chování účastníků usuzovat, že mají být užity k násilí nebo pohrůžce násilím.
V souladu s povinností svolavatele ukončit shromáždění má tento právo požádát o potřebnou pomoc národní výbor nebo útvar Policie ČR, jestliže se mu nepodaří při narušení pokojného průběhu shromáždění zjednat nápravu, Může tak učinit též, jestliže se účastníci po ukončení shromáždění pokojně nerozejdou.
Z hlediska právního režimu realizace veřejné správy na úseku shromažďovacího práva jsou významné již popsané instituty svolavatele shromáždění, oznámení shromáždění, zákazu konání shromáždění na určitých místech, v určitou dobu a za určitým účelem, institut přestupku na úseku shromažďovacího práva a zejména institut zákazu shromáždění a rozpuštění shromáždění.
Jak již bylo uvedeno, orgán státní správy může a v některých přípa-dech musí zakázat shromáždění, jestliže jsou pro to zákonné důvody. Tento zákaz je rozhodnutím, které musí být stanoveným způsobem publikováno, resp. doručeno a je proti němu přípustný opravný prostře- dek odvolání, o kterém podle ustanovení § 246 zákona č. 99/1963 Sb, občanského soudního řádu ve znění pozdějších změn a doplňků roz- hoduje místně příslušný krajský soud. Toto odvolání nemá ovšem opravný účinek.
Další možností ochrany shromažďovací svobody, o které bych se chtěl na tomto místě zmínit, je řízení o ústavních stížnostech konané před Ústavním soudem České republiky, které v rámci tuzemských státních orgánů (viz možnost dle kapitoly III. této práce) poskytuje vrcholnou ochranu svobody shromažďování na základě příslušných ustanovení zákona č. 491/1991 Sb. a ústavního zákona č. 1/1993 Sb.
Jestliže se koná shromáždění, ačkoliv bylo zakázáno, je orgán státní správy nebo Policie ČR povinen takovéto shromáždění rozpustit, a to rovněž stanoveným způsobem (§ 12 zákona). K zabezpečení možnosti plnění úkolů státní správy má orgán vykonávající tuto správu právo na součinnost ze strany svolavatele, a to tak, že :
"Na shromáždění, které podléhá oznamovací povinnosti, může národní výbor vyslat svého zástupce, jemuž je svolavatel povinen vytvořit podmínky pro řádné plnění jeho úkolů, zejména mu umožnit sledování průběhu shromáždění a provedení úkonů nezbytných k případnému rozpuštění shromáždění." (§ 4 odst. 2 zákona)
Na závěr tohoto oddílu bych se ještě chtěl zmínit o institutu shromáždění, která nebyla svolána a přesto se konají, je tedy vhodné hovořit spíše o srocení. Takové shromáždění nemá svolavatele a není tedy možné splnit oznamovací povinnost a další povinnosti svolavatele. Zákon umožňuje konání takovýchto shromáždění a ukládá jejich účastníkům povinnosti účastníků shromáždění svolaných. I takováto shromáždění je možno zakázat a rozpustit pouze na základě shora uvedených zákonných podmínek.
- - -
Citace použité v kapitole VI. :
(1) Důvodová zpráva pro schůzi vlády ČSR ze dne 15.února 1990 ve věci návrhu zákona o právu shromažďovacím, str.3.
(2) Kolektiv, Základy správního práva a veřejné správy - zvláštní část - 1.díl, Masarykova univerzita v Brně, 1994, str. 18.
ČÁST TŘETÍ
HODNOCENÍ SOUČASNÉ
PRÁVNÍ ÚPRAVY
NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
A NÁMĚTY PŘÍPADNÝCH ZMĚN
V této části bych chtěl provést shrnutí poznatků z částí předchozích a pokusit se o naznačení případných změn nyní platné právní úpravy.
KAPITOLA VII.
HODNOCENÍ SOUČASNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY
NA ÚSEKU SHROMAŽĎOVÁNÍ
Jestliže mám nyní zhodnotit výsledky předchozího zkoumání institutu shromažďování za prvé z hlediska ostatních společenských věd, konkrétně některých společenských aspektů shromažďování vybraných otázek historického vývoje institutu shromažďování, dílčích mezinárodních aspektů institutu shromažďování,a za druhé z hlediska správy na úseku shromažďování a platné právní úpravy institutu shromažďování, konkrétně vymezení pojmu státní správy na úseku shromažďování z hlediska systému správního práva, ústavního zakotvení institutu shromažďování, orgánů působících v souvislosti se shromažďováním a současné právní úpravy institutu shromažďování, pak docházím ke dvěma uceleným skupinám závěrů.
I. Institut shromažďování z tzv. "vnějšího pohledu", tedy z globálního pohledu na celý institut je z právního hlediska v českém právním řádu zakotven přiměřeně, a to z těchto důvodů :
- z politického hlediska umožňuje realizaci práva shromažďování bez nežádoucích omezení ze strany státu,
- z historického hlediska je dle mého názoru nyní platná právní úprava minimálně srovnatelná s právní úpravou z období mezi léty 1918 až 1939 a je tedy jednou z nejlepších úprav za dobu existence českého státu,
- z mezinárodního hlediska je v souladu s instituty mezinárodního práva a snese srovnání s právními úpravami vyspělých západních demokracií,
- z hlediska ústavního práva je řádně ústavně právně zakotvena,
- z hlediska institutů správního práva poskytuje český právní řád konkrétní instituty pro úplnou realizaci práva shromažďování,
- z hlediska průběhu realizace práva shromažďování je tento průběh umožněn pod ochranou státních orgánů s možností dovolat se obrany proti případnému rušení řádného výkonu tohoto ústavního práva i u obecných soudů, obecních zastupitelstev, orgánů Policie ČR, popřípadě i u Ústavního soudu České republiky.
II. Institut shromažďování z tzv. "vnitřního pohledu", tedy z pohledu na konkrétní obsah zákonných ustanovení a jejich vazby vykazuje tyto dílčí nedostatky :
- není zcela dořešena ochrana občanů využívajících tento institut proti jiným občanům, kteří by případně usilovali o ztížení nebo znemožnění výkonu tohoto práva, jedná se zejména o fyzickou ochranu a dále i o ochranu právní, neboť skutkové podstaty shora uvedeného přestupku i trestného činu jsou užity až následně,
- není vyřešena otázka shora uvedeného právního obsazování míst pro konání shromáždění i na značnou dobu dopředu, což ve svém důsledku znamená značné omezení práva na shromažďování,
- právní úprava ochrany nejvyšších státních orgánů před nežádoucími účinky shromáždění je nejednotná a nesystémová.
KAPITOLA VIII.
NÁVRHY PŘÍPADNÝCH ZMĚN
SOUČASNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY SHROMAŽĎOVÁNÍ
Na základě závěrů uvedených v předchozí kapitole je tedy dle mého názoru možno zmíněné dílčí nedostatky odstranit těmito případnými legislativními úpravami :
1. Novelou zákona a trestního zákona zvýšit ochranu shromažďujících se občanů jednak zvýšením trestních sazeb za přestupek i za trestný čin a dále přesněji kodifikovat konkrétní povinnosti a činnosti státních orgánů při ochraně shromažďujících se občanů.
2. Novelou zákona zamezit obsazování míst pro shromažďování. Buďto případným skládáním kaucí plně vratných v případě konání shromáždění a částečně, nebo úplně nevratných v případě nedůvodného nekonání shromáždění. Nebo stanovením maximální lhůty, na kterou je možno tento krok provést a v rámci přechodných ustanovení zrušit již učiněné obsazení těchto míst na stanovenou lhůtu dopředu.
3. Jednotně a systémově v zákoně upravit ochranu nejvyšších státních orgánů, tedy sídla Prezidenta republiky, Parlamentu České republiky, Vlády České republiky, Ústavního soudu České republiky, Nejvyššího soudu České republiky a popřípadě i Nejvyššího kontrolního úřadu a České národní banky, a to s přesným a viditelným vymezením okruhu (viz kapitola VI.) například novým druhem dopravního značení. Na základě svého názoru bych navrhoval ze shora uvedených důvodů již užívanou hranici sta metrů od sídla příslušného orgánu.
ZÁVĚR
Obsah této práce ukazuje na mimořádný význam shromažďovacího práva jako takového a právní úpravy této problematiky zejména, neboť toto právo se ve svých dopadech dotýká politického statusu všech občanů našeho státu a má zásadní vliv na úroveň demokratického státního zřízení. Na základě závěrů získaných touto prací konstatuji, že ač je institut shromažďovacího práva v našem právním řádu ukotven, vyžaduje dle mého názoru ještě dílčí změny.
Při sběru podkladů pro tuto práci jsem se dověděl, že na podzim letošního roku má vyjít číslo časopisu Právní praxe tématicky zaměřené k institutu shromažďovaní. To by se mohlo stát podnětem úvah odborné veřejnosti nad touto problematikou.
* * *
Seznam použité literatury :
Literatura :
Průcha P., Základy správního práva a veřejné správy - obecná část Masarykova univerzita v Brně, 1994,
Kolektiv, Základy správního práva a veřejné správy - zvláštní část - 1.díl, Masarykova univerzita v Brně, 1994,
Malý K., Sivák F. - Dějiny státu a práva v českých zemích a na Slovensku do r.1918. Praha 1992,
Vaněček V. - Dějiny státu a práva v Československu, Praha 1975,
Čapek J. - Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva. Praha Linde 1995,
Právní normy :
Ústavní zákon 150/1948 Sb. - Ústava Československé republiky,
Ústavní zákon ČNR č.1/1993 Sb. - Ústava České republiky,
Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., kterým se vyhlašuje Listina základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku České republiky,
Zákon o četnictvu a služební instrukce pro četnictvo, Brno 1919,
Zákon č. 325/1920 Sb. o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění,
Zákon č. 326/1920 Sb. o jednacím řádu Senátu Národního shromáždění,
Zákon č. 309/1921 Sb. proti útisku a na ochranu svobody ve shromáždění,
Zákon č. 68/1951 Sb. o dobrovolných organizacích a shromážděních,
Zákon č. 140/1961 Sb. - trestní zákon ve znění pozdějších změn a doplňků,
Zákon č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád ve znění pozdějších změn a doplňků,
Zákon č. 126/1968 Sb. o některých přechodných opatřeních k upevnění veřejného pořádku,
Zákon č. 150/1969 Sb. o přečinech,
Zákonné opatření předsednictva FS ČSSR č. 10/1989 k ochraně veřejného pořádku,
Zákon č. 84/1990 Sb. o právu shromažďovacím ve znění zákona č.175/1990 Sb.,
Zákon č. 94/1990 Sb. o působnosti národních výborů při provádění některých ustanovení zákona o právu shromažďovacím a zákona o civilní službě,
Zákon č. 491/1991 Sb. o organizaci Ústavního soudu ČSFR a o řízení před ním,
Zákon č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu České republiky,
Vyhláška č. 320/1951 Sb. o dobrovolných organizacích a shromažděních,
Vyhláška č. 120/1976 Sb. ministra zahraničních věcí o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech,
Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod,
Ostatní prameny:
Rozhodnutí odboru vnitřních věcí Obvodního národního výboru v Praze 1, ze dne 4. prosince 1987, ve věci zákazu konání shromaždění,
Důvodová zpráva pro schůzi vlády ČSR ze dne 15.února 1990 ve věci návrhu zákona o právu shromažďovacím.
* * *
Obsah :
Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Část první . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Institut shromažďování z hlediska ostatních společenských věd
Kapitola I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
Některé společenské aspekty shromažďování
Kapitola II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Vybrané otázky historického vývoje institutu shromažďování
Kapitola III. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Dílčí mezinárodní aspekty institutu shromažďování
Část druhá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Správa na úseku shromažďování a platná právní úprava institutu shromažďování
Kapitola IV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Vymezení pojmu státní správy na úseku shromažďování z hlediska systému správního práva
Kapitola V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Ústavní zakotvení institutu shromažďování a orgány působící v sou- vislosti se shromažďováním
Oddíl první . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Ústavní zakotvení shromažďovacího práva
Oddíl druhý . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Struktura orgánů působících v souvislosti se shromažďovacím prá-vem
Kapitola VI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Současná právní úprava institutu shromažďování
Oddíl první . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Právní instituty shromažďovacího práva
Oddíl druhý . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Průběh realizace shromažďovacího práva a právní režim realizace veřejné správy na úseku shromažďovacího práva
Část třetí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Hodnocení současné právní úpravy na úseku shromažďování a náměty případných změn
Kapitola VII. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Hodnocení současné právní úpravy na úseku shromažďování
Kapitola VIII. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30
Návrhy případných změn současné právní úpravy shromažďování
Závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Seznam použité literatury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
* * *